Oleh: Nur Khasanah Latief
(Analis Kebijakan Ahli Pertama | Pusjar SKMP LAN)
Indonesia tengah memasuki fase baru penataan kelembagaan pemerintahan. Efisiensi organisasi, integrasi fungsi, dan penyederhanaan birokrasi menjadi bagian dari agenda reformasi untuk membangun pemerintahan yang lebih efektif. Dalam perspektif manajemen organisasi, langkah tersebut dapat dipahami sebagai upaya menyesuaikan struktur birokrasi dengan dinamika pembangunan yang terus berubah. Namun, di tengah perubahan tersebut, muncul sebuah pertanyaan yang justru belum banyak dibahas: mengapa Indonesia lebih banyak menata organisasi ketika tantangan administrasi negara justru semakin kompleks?
Pertanyaan tersebut penting karena kompleksitas pemerintahan abad ke-21 jauh berbeda dibandingkan ketika sebagian besar organisasi pemerintah dibentuk. Pemerintah kini menghadapi transformasi digital, perkembangan kecerdasan artifisial, ancaman siber, perubahan iklim, ketidakpastian geopolitik, hingga meningkatnya tuntutan masyarakat terhadap pelayanan publik yang cepat, transparan, dan personal. Tantangan tersebut tidak dapat diselesaikan hanya dengan memperbaiki struktur organisasi. Negara membutuhkan kemampuan untuk terus belajar, beradaptasi, dan memperbarui sistem administrasinya agar tetap relevan terhadap perubahan yang berlangsung sangat cepat.
Paradoksnya, semakin kompleks tantangan pemerintahan yang dihadapi, semakin besar perhatian reformasi birokrasi justru tertuju pada penataan struktur organisasi. Perubahan nomenklatur, penggabungan lembaga, maupun penyederhanaan birokrasi memang dapat meningkatkan efisiensi administratif, tetapi belum tentu memperkuat kemampuan negara dalam mengelola persoalan publik yang semakin kompleks. Sebagaimana dikemukakan Peters (2021), reformasi administrasi publik yang berkelanjutan tidak cukup berfokus pada desain organisasi, tetapi juga harus membangun kapasitas kelembagaan agar birokrasi mampu belajar, beradaptasi, dan merespons perubahan lingkungan strategis. Dalam perspektif tersebut, reformasi kelembagaan akan kehilangan makna apabila perubahan organisasi tidak diikuti dengan penguatan kapasitas administrasi negara sebagai fondasi utama penyelenggaraan pemerintahan. Sayangnya, reformasi birokrasi di Indonesia masih sering dipersepsikan sebagai reformasi struktur. Keberhasilan perubahan kelembagaan kerap diukur dari jumlah organisasi yang disederhanakan, efisiensi anggaran yang dihasilkan, atau berkurangnya jenjang birokrasi. Padahal, perubahan struktur hanyalah instrumen. Yang menentukan kualitas pemerintahan sesungguhnya adalah apakah perubahan tersebut mampu meningkatkan kapasitas negara dalam merumuskan kebijakan, mengoordinasikan pelaksanaan, mengelola perubahan, serta menghasilkan pelayanan publik yang lebih baik.
Pandangan tersebut sejalan dengan Fukuyama (2013) yang menegaskan bahwa keberhasilan pemerintahan ditentukan oleh state capacity, yaitu kemampuan institusi negara dalam merumuskan dan melaksanakan kebijakan secara efektif. Pressman dan Wildavsky (1973) bahkan menunjukkan bahwa kegagalan kebijakan lebih sering terjadi pada tahap implementasi dibandingkan tahap perumusan. Dengan demikian, tantangan terbesar pemerintahan modern bukanlah menghasilkan semakin banyak kebijakan, melainkan membangun administrasi negara yang mampu memastikan setiap kebijakan benar-benar menghasilkan perubahan di lapangan.
Paradigma tersebut membawa kita pada pertanyaan yang lebih mendasar. Siapa yang sesungguhnya bertanggung jawab membangun kapasitas administrasi negara Indonesia? Pertanyaan ini menjadi semakin relevan ketika pemerintah melakukan berbagai penataan kelembagaan. Sebab, organisasi pemerintah dapat berubah mengikuti kebutuhan zaman, tetapi fungsi membangun kapasitas administrasi negara seharusnya tidak boleh hilang.
Selama ini, fungsi tersebut dijalankan oleh Lembaga Administrasi Negara (LAN). Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 93 Tahun 2024 dan Peraturan LAN Nomor 1 Tahun 2025, LAN memiliki mandat yang jauh lebih luas daripada penyelenggaraan pelatihan aparatur sipil negara. LAN mengembangkan kebijakan administrasi negara, membina jabatan fungsional strategis, menyelenggarakan pengkajian administrasi publik, mengembangkan inovasi sektor publik, membangun sistem pembelajaran ASN nasional, hingga menyelenggarakan pendidikan tinggi vokasi administrasi pemerintahan. Mandat tersebut menunjukkan bahwa LAN selama ini berfungsi sebagai institusi pengembang administrasi negara, bukan sekadar lembaga pelatihan ASN.
Peran tersebut tercermin dalam berbagai program yang telah dikembangkan. LAN membangun sistem Corporate University ASN, mengembangkan Laboratorium Inovasi yang dimanfaatkan berbagai pemerintah daerah, membina Jabatan Fungsional Analis Kebijakan, Widyaiswara, dan Analis Pengembangan Kompetensi, serta menghasilkan berbagai kajian strategis mengenai administrasi negara. Berbagai fungsi tersebut menunjukkan bahwa pembangunan kapasitas birokrasi berlangsung pada tiga level sekaligus, yaitu pengembangan individu aparatur, penguatan organisasi pemerintah, dan pembaruan sistem administrasi negara secara nasional.
Namun demikian, persoalan utama sesungguhnya bukanlah apakah LAN tetap berdiri sebagai lembaga tersendiri atau menjadi bagian dari organisasi lain. Reformasi organisasi merupakan keniscayaan dalam pemerintahan modern. Persoalan yang jauh lebih penting adalah apakah fungsi pengembangan administrasi negara tetap memiliki rumah kelembagaan yang jelas, sumber daya yang memadai, dan kewenangan yang cukup untuk mendorong transformasi birokrasi secara berkelanjutan. Tanpa kepastian tersebut, penataan organisasi justru berpotensi melemahkan kemampuan negara untuk terus belajar menghadapi perubahan. Pengalaman internasional menunjukkan bahwa negara-negara maju tidak mengukur keberhasilan reformasi birokrasi semata-mata dari efisiensi organisasi. Mereka justru berinvestasi pada institusi yang mampu menghasilkan pengetahuan, mengembangkan kepemimpinan, membangun inovasi kebijakan, dan memperkuat kapasitas administrasi publik secara berkelanjutan (Peters, 2021). Singapura, Kanada, dan Inggris memang mengembangkan model kelembagaan yang berbeda, tetapi ketiganya mempertahankan fungsi strategis tersebut karena menyadari bahwa kemampuan negara menghadapi tantangan masa depan sangat ditentukan oleh kualitas administrasi publiknya. Pentingnya kapasitas administrasi negara juga tercermin dalam indikator Government Effectiveness yang dikembangkan oleh World Bank (2024). Indikator tersebut menilai kualitas pelayanan publik, kapasitas birokrasi, kualitas perumusan dan implementasi kebijakan, serta kredibilitas komitmen pemerintah. Hal ini menunjukkan bahwa efektivitas pemerintahan tidak ditentukan oleh banyak atau sedikitnya organisasi, melainkan oleh kemampuan institusi menjalankan fungsi pemerintahan secara konsisten dan adaptif. Pertanyaannya kemudian, apakah reformasi kelembagaan di Indonesia juga bergerak ke arah yang sama, atau justru lebih berfokus pada penataan struktur daripada penguatan kapasitas negara?
Dalam konteks Indonesia, gagasan Bima Haria Wibisana (2026) mengenai pentingnya arsitek administrasi negara menjadi semakin relevan. Negara membutuhkan institusi yang secara konsisten memikirkan bagaimana administrasi publik harus berkembang menghadapi tantangan baru. Pandangan tersebut menunjukkan bahwa pembangunan administrasi negara memerlukan institusi yang tidak hanya menjalankan fungsi administratif, tetapi juga berperan sebagai pusat pemikiran strategis bagi transformasi pemerintahan (Bima Haria Wibisana, 2026). Gagasan tersebut dapat diperkaya melalui konsep Strategic Nerve Center (Latief,2025), yaitu pusat yang mengintegrasikan pembelajaran ASN, inovasi pemerintahan, analisis kebijakan, pengembangan kepemimpinan, administrative foresight, dan transformasi digital pemerintahan. Dengan pendekatan tersebut, pengembangan administrasi negara tidak lagi dipahami sebagai kegiatan pelatihan semata, tetapi sebagai proses membangun kapasitas negara secara menyeluruh.
Jika demikian, institusi seperti apa yang dibutuhkan Indonesia untuk memastikan kapasitas administrasi negara terus berkembang di tengah perubahan organisasi pemerintahan? Pertanyaan ini menjadi penting karena kapasitas negara merupakan prasyarat bagi efektivitas penyelenggaraan pemerintahan (Fukuyama, 2013). Pengalaman berbagai negara juga menunjukkan bahwa keberhasilan reformasi birokrasi tidak hanya ditentukan oleh perubahan struktur, tetapi oleh keberadaan fungsi yang secara konsisten mengembangkan pengetahuan, kepemimpinan, inovasi, dan kapasitas organisasi (Peters, 2021). Oleh karena itu, yang perlu dipastikan bukanlah keberadaan organisasi tertentu, melainkan keberlangsungan fungsi nasional pengembangan administrasi negara. Fungsi nasional pengembangan administrasi negara tersebut dapat diwujudkan melalui suatu National Public Administration Development Function, yaitu mekanisme nasional yang bertanggung jawab mengintegrasikan pengembangan kebijakan administrasi negara, pembelajaran ASN, inovasi sektor publik, pengembangan kepemimpinan, administrative foresight, transformasi digital pemerintahan, dan pengukuran kapasitas negara. Fungsi ini tidak harus diwujudkan melalui pembentukan organisasi baru, tetapi harus memiliki mandat, sumber daya, dan kewenangan yang memadai agar tetap berjalan, apa pun bentuk kelembagaan pemerintah di masa depan.
Sebagai fungsi nasional, pengembangan administrasi negara setidaknya mencakup lima peran utama. Pertama, menjadi pusat administrative foresight yang memetakan tantangan administrasi pemerintahan jangka panjang. Kedua, mengembangkan policy laboratory untuk menguji berbagai inovasi tata kelola sebelum diimplementasikan secara luas. Ketiga, mengintegrasikan pengembangan kepemimpinan dan pembelajaran ASN berbasis kebutuhan masa depan. Keempat, mengembangkan tata kelola kecerdasan artifisial dan transformasi digital sektor publik. Kelima, menyusun State Capacity Report Indonesia secara berkala sebagai instrumen nasional untuk mengukur perkembangan kapasitas administrasi negara dan memberikan rekomendasi berbasis bukti kepada Presiden dan kementerian/lembaga.
Keberadaan fungsi tersebut akan menggeser orientasi reformasi birokrasi dari sekadar efisiensi organisasi menuju pembangunan kapasitas negara. Pemerintah tidak lagi hanya mengevaluasi berapa banyak organisasi yang disederhanakan, tetapi juga menilai apakah kemampuan birokrasi dalam belajar, beradaptasi, berkolaborasi, dan menghasilkan kebijakan yang berkualitas semakin meningkat. Pergeseran perspektif ini penting karena tantangan pemerintahan masa depan akan lebih banyak ditentukan oleh kemampuan negara mengelola kompleksitas daripada sekadar mengelola struktur organisasi.
Indonesia Emas 2045 hampir selalu dibicarakan dari sisi pertumbuhan ekonomi, bonus demografi, hilirisasi industri, dan pembangunan infrastruktur. Semua agenda tersebut memang penting, tetapi keberhasilannya sangat bergantung pada kualitas administrasi negara yang mengelolanya. Negara dapat memiliki visi pembangunan yang ambisius, tetapi tanpa kapasitas administrasi yang kuat, visi tersebut berisiko berhenti sebagai dokumen kebijakan.
Sebaliknya, negara dengan administrasi yang adaptif akan mampu menerjemahkan perubahan menjadi peluang pembangunan. Dengan demikian, persoalan reformasi kelembagaan tidak lagi sematamata mengenai bagaimana menata organisasi pemerintah, tetapi bagaimana menjamin keberlangsungan fungsi pengembangan administrasi negara sebagai instrumen pembangunan kapasitas negara. Pada akhirnya, reformasi kelembagaan bukanlah tentang membentuk atau menghapus organisasi, melainkan memastikan negara tidak kehilangan kemampuan untuk belajar, beradaptasi, dan memperkuat kapasitas administrasinya. Sebagaimana tercermin dalam indikator Government Effectiveness World Bank (2024), kualitas pemerintahan ditentukan oleh kemampuan institusi menghasilkan kebijakan yang efektif, memberikan pelayanan publik yang berkualitas, serta menjaga kapasitas birokrasi agar terus berkembang. Karena itu, ukuran keberhasilan reformasi bukanlah seberapa ramping struktur pemerintahan dibentuk, melainkan seberapa kuat kapasitas administrasi negara berhasil dipelihara sebagai fondasi menuju Indonesia Emas 2045.
Daftar Referensi:
Bima Haria Wibisana. (2025). Negara Tanpa Arsitek? Implikasi Strategis Hilangnya Lembaga Administrasi Negara sebagai Pengembang Administrasi Negara Indonesia. (Naskah tidak dipublikasikan).
Fukuyama, F. (2013). What is governance? Governance, 26(3), 347–368. https://doi.org/10.1111/gove.12035 Lembaga Administrasi Negara. (2025).
Peraturan Lembaga Administrasi Negara Nomor 1 Tahun 2025 tentang Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Administrasi Negara. Jakarta: Lembaga Administrasi Negara.
Latief, N. Khasanah. (2025). Strategic Nerve Center: Konsep pengembangan administrasi negara untuk penguatan kapasitas negara. LAN RI: Harapan II Lomba Artikel HUT ke 68 LAN RI Pemerintah Republik Indonesia. (2024).
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 93 Tahun 2024 tentang Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi. Jakarta: Sekretariat Negara.
Peters, B. G. (2021). Administrative traditions: Understanding the roots of contemporary administrative behavior. Oxford University Press. Pressman, J. L., & Wildavsky, A. (1973). Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland. University of California Press.
World Bank. (2024). Worldwide Governance Indicators: Government Effectiveness. https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators
